Cass. Civ., Sez. Unite, 6 luglio 2015 n. 13861. Il pubblico funzionario ingiustamente accusato per fatti inerenti a compiti e responsabilità dell’ufficio ha diritto al rimborso delle spese sostenute per la sua difesa, la cui entità va riconosciuta nei limiti dello "strettamente necessario" secondo il parere di congruità, di natura consultiva, rilasciato dall’Avvocatura erariale sulla base di un equo contemperamento tra le esigenze di salvaguardia della spesa pubblica e quelle di protezione del dipendente.
Il caso – Un sottoufficiale della Marina, sottoposto ingiustamente a procedimento penale per fatti inerenti la sua qualità, dovette sostenere oneri difensivi per circa trentanove milioni di lire delle quali chiese l’integrale rimborso all’amministrazione di riferimento, la quale ultima in forza del preventivo parere dell’Avvocatura erariale, riconobbe il diritto alla rifusione delle spese nella minor misura di soli tredici milioni di lire.
Il pubblico dipendente agì perciò in giudizio di fronte al G.O. per vedersi riconoscere il diritto alla differenza tra quanto riconosciuto a titolo di rimborso e quanto effettivamente sostenuto, soccombendo sia in primo che in secondo grado.
Lo stesso propose quindi ricorso per Cassazione sostenendo che la Corte territoriale avrebbe dovuto applicare la normativa che individua nel Consiglio dell'Ordine forense l’unico organo indipendente legittimato ad esprimere il parere sulla congruità delle note spese dei propri iscritti, sollevando tra l’altro questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, co. 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 (convertito con legge 23 maggio 1997 n. 135) nella parte in cui impone alla P.A. di rivolgersi all’Avvocatura erariale in funzione consultiva, per violazione del principio di eguaglianza e del diritto di difesa.
La decisione – La Suprema Corte, rigettando il ricorso del pubblico dipendente, ha giudicato la decisione della Corte d’Appello di Messina incensurabile sia sotto il profilo dell’asserito vizio di legittimità costituzionale dell’art. 18, co. 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, che con riferimento al principio di diritto fatto proprio dai Giudici di merito per dirimere la controversia.
In primo luogo, gli ermellini hanno ritenuto manifestatamente infondata l’eccezione di costituzionalità proposta dal sottoufficiale sostenendo, sul tema dell’asserita diseguaglianza di trattamento, che la materia del rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente pubblico a cagione del suo ufficio non sia equiparabile a quella della liquidazione delle parcelle che i professionisti intendono presentare ai propri clienti, sicché il legislatore può ben prevedere – come dopotutto ha fatto – procedimenti differenziati volti a valutare la congruità del singolo compenso.
La Suprema Corte ha poi affrontato il nodo centrale della controversia soffermandosi anzitutto sulla ratio dell’art. 18, co. 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 (che così dispone: “Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità”), individuata nell’interesse generale dello Stato “di tenere indenni i funzionari pubblici che abbiano agito in nome, per conto e nell'interesse dell'amministrazione, sollevandoli dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all'espletamento delle loro attività istituzionali”.
Secondo il Collegio la pretesa di condizionare l’entità del rimborso all’esclusivo vaglio dei Consigli dell’Ordine degli avvocati toglierebbe qualsiasi rilevanza pubblicistica alla spesa ed ai relativi doveri di governo di essa, conducendo ad un’improponibile equiparazione tra il debito del cliente verso il professionista – sul quale incidono l'impostazione difensiva prescelta, la frequenza delle consultazioni che ha richiesto al legale, gli scritti difensivi non indispensabili, ma sollecitati e prodotti per sola cautela, nonché le spese vive eventualmente concordate per trasferte e partecipazione a ogni tipo di udienze, oneri normalmente insindacabili da parte dei C.d.O ma dei quali non può farsi automaticamente carico la P.A. – e quello invece dell’amministrazione pubblica verso il proprio dipendente.
In definitiva, l’individuazione dell’Avvocatura di Stato quale organo deputato al parere di congruità delle parcelle accluse alle istanze di rimborso in parola si giustificherebbe col fatto che quest’ultima sia obbligata rendere un parere scevro da doveri difensivi e nel rispetto della sola legge in una fase procedimentale tipicamente amministrativa.
Concludendo il proprio ragionamento, la Cassazione afferma quaindi che l’entità del rimborso da riconoscersi in favore del pubblico impiegato dovrà essere determinata nei limiti dello "strettamente necessario" secondo il parere di congruità, di natura consultiva reso dell'Avvocatura erariale, che comunque – nella prospettiva di un contemperamento tra le esigenze di salvaguardia della spesa pubblica e di protezione del dipendente – non potrà limitarsi ad una applicazione pedissequa delle tariffe forensi ancorata ai minimi tariffari, né mirare a tenere indenne da ogni costo l'interessato, ma, nel valutare le necessità difensive del funzionario in relazione alle accuse mosse ed ai rischi del processo penale, nonché la conformità della parcella del difensore alla tariffa professionale o ai parametri vigenti, dovrà considerare ogni elemento nel rispetto di principi di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti riconosciuti dalla Costituzione.
Sul punto si segnala, in senso conforme: Cass. Civ., Sez. lavoro, 16 aprile 2013 n. 9173; Cass. Civ., Sez. lavoro, 23 gennaio 2007 n. 1418; Cass. Civ., Sez. Unite, 13 gennaio 2006 n. 478.
Approfondimento – Il caso affrontato dalla Cassazione rientra da un punto di vista soggettivo nel tipico disposto normativo di cui all’art. 18, co. 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67.
Ma cosa succede quando ad essere ingiustamente coinvolto in un procedimento per fatti afferenti compiti e responsabilità del proprio ufficio non sia un pubblico dipendente, con ciò dovendosi intendere un soggetto legato alla P.A. da un rapporto di lavoro subordinato, bensì un amministratore pubblico, come per esempio un amministratore di un ente locale.
Sino alla recente modifica dell’art. 86, co. 5, TUEL ad opera dell’art. 7-bis del D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni dalla L. 6 agosto 2015, n. 125, parte della giurisprudenza riteneva inapplicabile, in favore di chi non fosse legato all’ente locale da un rapporto di lavoro subordinato, la norma sul rimborso delle spese legali espressamente dettata per dipendenti degli enti medesimi, quale era l’art. 67 del D.P.R. 13 maggio 1987 n. 268, abrogato nel 2012 (Trib. Catanzaro 12 gennaio 2003).
Altra giurisprudenza, viceversa, sulla base di un’applicazione analogica delle regole generali sul mandato ed in particolare del disposto normativo di cui all’art. 1720, co. 2, c.c. (in forza del quale il mandatario ha diritto ad esigere dal mandante il risarcimento dei danni subiti a causa dell’incarico in ossequio al divieto di portata generale di locupletatio cum aliena iactura), riteneva che anche gli amministratori degli enti locali dovessero beneficiare del diritto al rimborso delle spese legali sostenute per la propria difesa in giudizio in relazione a fatti fatti inerenti a compiti e responsabilità dell’ufficio (Corte Conti Piemonte Sez. giurisdiz., 4 febbraio 2004 n. 61; Cons. Stato Sez. V, 17 luglio 2001 n. 3946).
Oggi, l’art. 7-bis del D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni dalla L. 6 agosto 2015, n. 125 ha risolto quantomeno in parte il dibattito di cui sopra attraverso la riformulazione dell’art. 86, co. 5, TUEL che, infatti, nel testo attualmente in vigore riconosce il diritto al “rimborso delle spese legali per gli amministratori locali […], senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, in presenza dei seguenti requisiti: a) assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato; b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti; c) assenza di dolo o colpa grave”.
Nel silenzio della legge ed in assenza di disposizioni regolamentari di segno opposto, parrebbe tuttavia che all’ente locale, anche per ragioni di parità di trattamento di situazioni analoghe, non sia dato discostarsi dalla norma generale di cui all’art. 18, co. 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 che impone il previo parere di congruità dell’Avvocatura erariale sia per il rimborso propriamente detto, che per l’eventuale anticipazione del rimborso “salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità” (art. 18, co. 1, ultimo periodo del D.L. 25 marzo 1997 n. 67). (M. MUSCAS).